Por: Lucas Seara e Ruan Santos

Recentemente nos deparamos com uma notícia no mínimo curiosa, dando conta da criação de um serviço estadual de loteria para financiar políticas sociais¹. O governo do Acre, através da Lei Estadual nº 4.771/2026, instituiu oficialmente o Serviço de Loteria do Estado, destinado a gerar recursos para ‘financiar atividades socialmente relevantes relacionadas à promoção de direitos sociais e a justiça fiscal’².

Dentre as regras e procedimentos da loteria, aparece a restrição de participação somente para pessoas ‘de idade superior a dezoito anos, capazes e dentro dos limites do território estadual’. Os recursos que resultarem da loteria serão destinados às políticas estaduais de desenvolvimento social, saúde pública, educação, esporte, proteção integral de crianças e adolescentes, promoção a dignidade da pessoa idosa e ao Fundo de Previdência do Estado.

A Lei se refere a um ‘órgão responsável pelas políticas estaduais relacionadas aos serviços lotéricos a exploração desse tipo de serviço’. No entanto, não há efetiva criação deste órgão/serviço ou mesmo a indicação de sua alocação em alguma secretaria existente. Ainda assim, a norma estabeleceu a competência deste ente genérico para atividades relacionadas à autorização, credenciamento e controle, com algumas atribuições:

(i) cumprir e fazer cumprir leis, normas e regulamentos aplicáveis;

(ii) programar, controlar e executar todos os serviços técnicos, administrativos e financeiros;

(iii) promover a articulação com os órgãos e entidades congêneres;

(iv) realizar estudos, pesquisas e levantamentos para o planejamento, execução e aperfeiçoamento do serviço;

(v) manter serviços de informação permanente ao público.

Este ente genérico conta ainda com autorização para realizar auditorias nos equipamentos, processos e procedimentos, além dos livros (comerciais ou fiscais), arquivos e outros documentos pertinentes, em meio físico ou digital, dos terceiros que vierem a explorar quaisquer modalidades de serviços lotéricos. Assim, ‘as atividades operacionais inerentes à exploração dos serviços lotéricos’ poderão ser realizadas diretamente ou indiretamente pelo ente genérico. Ou seja, os serviços de loteria estadual poderão ser concedidos a exploração privada por terceiros, mediante ‘permissão, concessão ou outra modalidade de delegação’ prevista na legislação.

Importante ressaltar a obrigação legal de que os operadores de serviços lotéricos estaduais encaminhem ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), informações relacionadas à prevenção da lavagem de dinheiro e do financiamento do terrorismo.

No geral, o principal destaque nesta fase inicial de criação da loteria estadual é o fato de que os pontos fundamentais ficaram pendentes de regulamentação. Fica tudo muito em aberto e o próprio art. 7º da lei estabelece que a organização e o funcionamento da Loteria ‘devem ser dispostos em regulamento’. Na sequência, o art. 8º autoriza o Poder Executivo a editar ‘normas complementares para o cumprimento desta Lei’.

Há muita referência a regulamentação, de modo que uma futura ‘lei específica’ deverá se debruçar em diversos elementos:

- Criação do órgão ou serviço responsável pela loteria estadual (aqui chamado de ‘ente genérico’), com detalhamento de suas atribuições;

- Distribuição dos valores arrecadados;

- Procedimentos de autorização, credenciamento, controle e fiscalização dos serviços lotéricos;

- Adoção de sistemas de garantia à segurança contra adulteração dos bilhetes físicos e digitais;

- Adoção de práticas dedicadas ao ‘fomento do jogo responsável’ e a certificação destas;

- Adoção de práticas dedicadas à ‘proteção de vulneráveis’ e a certificação destas;

- Procedimentos de exigência dos delegatários (e controle) sobre a higidez e lisura de programas de computador e equipamentos a serem utilizados na operação dos serviços lotéricos;

- Restrição de que funções como fiscalização e controle sejam delegadas (o que exatamente e qual o limite?);

- Despesas para financiamento e implementação da loteria, definição das dotações orçamentárias e sobre abertura de créditos adicionais;

- Participação das Organizações da Sociedade Civil, seja na exploração direta dos serviços lotéricos, seja na gestão da política estadual, no exercício do controle social sobre os rumos desta.

Mas para além de destacar os hiatos e os itens não regulamentados, gostaríamos de trazer alguns outros elementos a serem considerados no contexto da discussão:

Garantia orçamentária - Sempre importante pensar em formas de financiamento e sustentabilidade das políticas públicas de caráter social; porém, deve-se cuidar para que a adoção de uma alternativa de arrecadação baseada em exploração de loterias não se dê em detrimento da garantia de orçamento regular e bastante para financiar políticas públicas fundamentais, como saúde e educação.

Recursos envolvidos em loterias podem variar e não são garantidos, dependem do volume de apostas que circula no sistema, uma política pública não se sustenta com tamanha incerteza orçamentária; por sua vez, orçamento público é sustentado em instrumentos específicos, com previsão legal e outras garantias.

O financiamento de políticas públicas estruturantes deve observar o modelo constitucional de planejamento orçamentário previsto no art. 165 da Constituição Federal³, estruturado no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). Tais instrumentos garantem previsibilidade, estabilidade e continuidade das ações estatais. Receitas lotéricas, por sua natureza variável e contingente, não podem substituir fontes estruturais de financiamento, sob pena de comprometer a segurança fiscal e a continuidade de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais.

Outro ponto relevante é o risco de contingenciamento de receitas, especialmente quando se vincula políticas públicas a fontes arrecadatórias de natureza variável. O financiamento fruto de loteria, por depender diretamente do volume de apostas e do comportamento dos usuários, não apresenta estabilidade estrutural, estando sujeito a oscilações econômicas, alterações regulatórias e flutuações no interesse do público.

Diferentemente das receitas tributárias tradicionais, que possuem base mais previsível e permanente, a arrecadação lotérica é essencialmente contingente. Caso os valores arrecadados fiquem abaixo do estimado, o governo tem como opção limitar despesas previamente programadas, promovendo bloqueios, adiamentos ou redução na execução financeira. Na prática, isso significa que programas sociais sustentados por esse tipo de receita ficam expostos à instabilidade orçamentária, comprometendo a continuidade, o planejamento e a segurança de políticas públicas que, por sua natureza, exigem financiamento regular, estável e duradouro.

Participação das Organizações da Sociedade Civil - A lei não faz referência a participação da sociedade civil no contexto da loteria estadual e isso pode ser encarado de forma positiva ou negativa: é positivo se a ideia é afastar as entidades sem fins lucrativos da operação de loterias, jogatinas e afins, podendo ser visto como uma espécie de proteção às OSC; por outro lado, também é negativo, porque não legitima as OSC para o exercício do controle social relacionado a gestão do sistema de loteria estadual e não coloca as entidades como beneficiárias dos recursos ou como eventuais parcerias na execução das políticas públicas envolvidas.

Aliás, a ausência de previsão de participação das OSC na modelagem, acompanhamento ou execução das políticas públicas financiadas pela loteria estadual merece reflexão à luz do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

A Lei nº 13.019/2014⁴ estabelece, em seu art. 5º, que o regime jurídico das parcerias com o poder público tem como fundamentos a gestão pública democrática, a participação social, o fortalecimento da sociedade civil e a transparência na aplicação dos recursos públicos, destinando-se a assegurar, entre outros objetivos, o reconhecimento da participação social como direito do cidadão, o direito à informação e ao controle social das ações públicas, bem como a promoção do desenvolvimento inclusivo e sustentável.

Esse dispositivo indica que a participação da sociedade civil se trata de elemento estruturante do modelo contemporâneo de administração pública colaborativa. Ainda que se admita o afastamento das OSC da exploração direta de atividades da loteria estadual, não se justifica a ausência de mecanismos institucionais que assegurem sua participação no controle social, na fiscalização da destinação dos recursos arrecadados ou na execução das políticas públicas por eles financiadas⁵.

Assim, ao não prever espaços formais de participação, governança compartilhada ou possibilidade de parcerias estruturadas na execução das políticas financiadas com recursos decorrentes da loteria estadual, a legislação deixa de dialogar com o paradigma estabelecido pelo MROSC. Mais do que uma omissão formal, perde-se a oportunidade de se estruturar um modelo de gestão mais democrático, transparente e alinhado à lógica constitucional de cooperação entre Estado e sociedade civil.

Estímulo a jogatina - Em que pese a tentativa de ‘inovar’ na arrecadação estatal, é importante pensar com muito cuidado na conveniência e na pertinência de se adotar uma estratégia desta natureza: estimular a jogatina, a aposta e os jogos como ferramenta para enfrentar e financiar os problemas sociais, a princípio, não parece uma solução adequada.

A explosão das bets no Brasil tem produzido efeitos que dialogam diretamente com o tema central do artigo: é contraditório financiar políticas sociais por meio de uma atividade que tende a gerar vulnerabilidade social e econômica. Na perspectiva de proteção social, os alertas da Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon)⁶ apontam o risco de ‘comprometimento da renda familiar’, sobretudo entre populações mais vulneráveis, atraídas por promessas de ‘lucro fácil’ e publicidade massiva com celebridades e influenciadores. Quando a aposta deixa de ser entretenimento e passa a ocupar o espaço de ‘saída financeira’, o resultado frequente é perda de renda básica, desorganização do orçamento doméstico e agravamento de conflitos familiares, isto é exatamente o oposto do que se espera de políticas públicas sociais voltadas à redução de desigualdades⁷.

Em termos de política pública, isso é relevante porque um Estado que escolhe financiar ações sociais com receitas provenientes desse mercado, ao mesmo tempo, estimula, ainda que indiretamente, um setor que produz conflitos de consumo e demanda crescente por intervenção regulatória e repressão de abusos. Além disso, a dinâmica típica das apostas favorece o superendividamento, pois a lógica de ‘recuperar perdas’ incentiva novas apostas, muitas vezes com recursos que deveriam custear despesas essenciais. A escala do mercado, associada ao acesso imediato pelo celular e à facilidade de pagamento, amplia a exposição de famílias a um ciclo de perdas que pode se tornar contínuo. Esse efeito é especialmente preocupante porque superendividamento, precarização financeira e insegurança material são fatores que agravam justamente os problemas que as políticas sociais buscam enfrentar. Ou seja: cria-se um paradoxo, tenta-se financiar o social fomentando uma prática que, em parcela significativa do público, pode ampliar a vulnerabilidade.

Há também impactos relevantes na saúde mental e no comportamento decorrentes da expansão das apostas on-line, como vem sendo apontado por análises recentes sobre o tema. Muitas plataformas utilizam mecânicas semelhantes às dos jogos de azar tradicionais, como recompensa rápida, estímulos constantes e a sensação de ‘quase ganhar’ que podem favorecer o desenvolvimento de padrões de uso problemático, especialmente entre jovens⁸.

Do ponto de vista do interesse público, a ampliação desse mercado tende a aumentar o número absoluto de pessoas expostas a danos financeiros e psicológicos, pressionando redes de acolhimento, prevenção e tratamento, além de gerar efeitos indiretos sobre a política de saúde pública.

Sem pretensão de esgotar o assunto, apresentamos a nossa leitura do cenário e questionamos: no país do ‘jogo do bicho’ seria o melhor caminho a adoção da jogatina para financiamento de políticas sociais? Quer apostar?

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Escreve pra gente: www.osclegal.org

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Lucas Seara - Advogado e consultor. Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social (Escola de Administração/UFBA). Conselheiro do CONFOCO. Diretor do OSC LEGAL Instituto.

Ruan Santos - Acadêmico de Direito (UCSAL) e colaborador do
OSC Legal Instituto.

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Disponível em: https://agencia.ac.gov.br/governo-do-acre-cria-servico-estadual-de-loteria-para-financiar-politicas-sociais/

2. Lei Estadual AC nº 4.771, de 19 de janeiro de 2026 - Dispõe sobre o Serviço de Loteria do Estado do Acre. Disponível em: https://agencia.ac.gov.br/wp-content/uploads/2026/01/DO176943355462-1-6.pdf

3. Constituição Federal - Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I — o plano plurianual; II — as diretrizes orçamentárias; III — os orçamentos anuais.

4. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014 - Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil.

5. O art. 6º da mesma lei reforça essa diretriz ao estabelecer como fundamentos do regime jurídico de parceria a promoção e o fortalecimento institucional das organizações da sociedade civil, a priorização do controle de resultados, a ampliação da transparência e a ação integrada e descentralizada entre Estado e sociedade. O fortalecimento institucional das OSC, previsto expressamente como diretriz legal, significa reconhecer sua capacidade técnica, sua capilaridade territorial e sua legitimidade social para cooperar com o poder público na implementação de ações de interesse público.

6. BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon). Senacon alerta sobre os riscos provocados pelo crescimento das bets no Brasil. Brasília, DF: MJSP. Disponível em: https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/senacon-alerta-sobre-os-riscos-provocados-pelo-crescimento-das-bets-no-brasil

7. No plano das relações de consumo, cresce o volume de reclamações por práticas que ampliam a assimetria entre plataforma e usuário: bloqueio de contas sem explicação, bônus com regras pouco transparentes, atendimento ineficiente e obstáculos para receber valores ou encerrar a conta. Esse conjunto de condutas reforça um ambiente em que o risco é deslocado para o apostador e a informação não é suficientemente clara, cenário que tensiona diretamente valores que deveriam orientar a atuação estatal, como transparência, boa-fé e proteção.

8. ZORZETTO, Ricardo; ORLANDI, Ana Paula. Proliferação das bets aumenta gastos de famílias e risco de problemas com o jogo. Revista Pesquisa FAPESP, São Paulo: Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), 2024. Disponível em: https://revistapesquisa.fapesp.br/os-efeitos-nocivos-dos-jogos-on-line/